禁止退休干部到農村占地建房 農業農村部高官：口子不能開

【資料來源于中國政府網、新京報、學習時報、21世紀經濟報道】

2月23日，2025年中央一號文件發布，明確劃定了紅線與禁區：“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房?！彪S后，此政策再次立馬引發熱議。

不許城鎮居民到農村購買宅基地 農業農村部多次表態

據悉，2025年《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》發布，這是21世紀以來第22個指導“三農”工作的中央一號文件。土地是重要的生產要素，在今年中央一號文件中，“土地”一詞共出現了5次，“宅基地”被提及了3次，“承包地”出現了2次，“集體經營性建設用地”出現了1次，“耕地”出現了17次，相關工作成為今年中央一號文件部署的重點方向之一。

今年中央一號文件明確，“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房”。

“需要強調的是，城里人到農村買宅基地的口子不能開，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館等?！比ツ?月底，中央財經委員會辦公室分管日常工作的副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任韓文秀就曾在《學習時報》發表的署名文章上表示。

中國社會科學院政治學研究所副研究員陳明向媒體21世紀經濟報道記者表示，在近年來出臺的改革文件中，這種否定性列舉的表述很少。今年中央一號文件專門列舉了兩個“不允許”，一方面要讓現實中部分已經出現類似做法的地方“剎車”，另一方面明確，在后續工作中，如果部分地區出現這樣的情況，不受法律和政策保護。

黨的二十屆三中全會明確，允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。今年中央一號文件延續這一政策思路，進一步提出，扎實做好房地一體宅基地確權登記頒證。探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式。

據筆者梳理發現，早在2018年中央一號文件提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊表示，這項改革必須守住底線，適度放活宅基地和農民房屋使用權并不是讓城里人下鄉去買房置地。

韓俊表示，中央一號文件明確提出一個“不得”和“兩個嚴”，即：不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。同時強調，在城鎮化進程中要依法保護農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟的收益分配權，不能強迫農民以放棄宅基地使用權為前提進城落戶。

2019年5月初，國家發展改革委召開專題新聞發布會介紹關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系有關情況，表示穩慎改革農村宅基地制度。農村閑置農房放在那里任其破敗是一個大浪費，但是利用起來卻是一筆大資源，可以重點結合發展鄉村旅游業，適當放活一些。在此過程中，需要注意的是城里人到農村買宅基地的口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。

2024年，國務院新聞辦公室7月24日舉行“推動高質量發展”系列主題新聞發布會，農業農村部黨組書記韓俊出席介紹情況，其特別說明，現行政策是允許探索農民這“三權”自愿有償退出辦法的，但是一定要穩慎進行。以宅基地使用權的退出為例，總的政策基調是，出臺這方面的有關政策一定要穩慎，不能刮風，花個幾萬塊錢就徹底買斷了，對農民的長遠利益未必就是劃算的，這方面一定要給農民留個后路，一定要為農民的長遠利益著想。宅基地的使用權在法律上界定的是非常清楚的，宅基地使用權是農村集體經濟組織成員享有的權利，也就是說非本集體經濟組織成員無權取得或變相取得。我們的所有法律在這點上講的是非常清楚的，政策要求也是非常明確的。在這一點上，不能以任何形式開口子、搞變通，要嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅和私人會館，嚴格禁止給退休回鄉干部職工分宅基地建房，要守好政策底線。

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2025年1月，自然資源部、農業農村部兩部門發文要求：嚴禁違法違規買賣宅基地和違規搞合作建房；嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地和住房；不得以所謂的“特殊資格權”、村民決議等變相給回鄉退休干部等非農村集體經濟組織成員分配宅基地建房。

2025年2月，農業農村部黨組成員、副部長吳宏耀在中國鄉村振興雜志發表文章《鄉村振興實踐中要把握的政策性問題（一）》，明確提出中國的城鎮化需要幾代人的共同努力，要依法維護進城落戶農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，讓進城的進得放心、留在農村的留得安心，農民在城鄉間可進可退。對宅基地，重點要把握住“一個不能、三個嚴禁”：城里人到農村買宅基地的口子不能開，杜絕通過各種名義為退休回鄉干部等非農村集體經濟組織成員分配宅基地建房等違法行為；嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅和私人會所，嚴禁變相買賣宅基地和違規搞合作建房，嚴禁以撤并村莊、合村并居的名義違背農民意愿強迫農民上樓。

不允許退休干部返鄉建房 文件禁令背后有何深意？

為何不允許城鎮居民到農村購房或購買宅基地？為何不允許退休干部到農村占地建房？政策背后，隱含著怎樣的深意？媒體新京報記者為此采訪了中國農業大學農業與農村法制研究中心主任任大鵬，在采訪文章《不允許退休干部返鄉建房，專家詳解一號文件禁令背后深意》獲悉，城鎮居民、退休干部等都不具有農村集體經濟組織成員身份，取得宅基地于法無據。

他表示，城鎮居民、退休干部等都不具有農村集體經濟組織成員身份，取得宅基地于法無據，而這一規定的背后，既為保護耕地資源，更有保護農民根本權益的重大意義。

新京報：不允許城鎮居民到農村購房、購宅基地，不允許退休干部到農村占地建房，背后的制度與法律依據是什么？

任大鵬：農村宅基地制度是保障農村居民戶有所居的基本制度?！耙粦粢徽笔寝r村宅基地管理的基本原則。

根據土地管理法等法律規定，宅基地的所有權歸農民集體，符合條件的農村居民作為集體經濟組織成員，可以以戶為單位依法申請取得農村集體土地建住宅。根據2021年實施的土地管理法實施條例第三十四條規定，申請取得農村宅基地使用權需要具備以下要素，一是申請人必須是農村居民，二是必須以戶為單位申請，三是要符合法定程序。所以，就農村宅基地的權利主體而言，要與集體經濟組織之間建立宅基地使用權的法律關系，其適格主體必須是農村集體經濟組織成員。

城鎮居民、退休干部等都不具有農村集體經濟組織成員身份，根據法律法規的規定，不屬于農村宅基地的適格主體，因此不能到農村申請取得農民宅基地。農村房屋的所有權與宅基地使用權具有不可分割的關系，按照宅基地確權登記的“房地一體”原則，城鎮居民到農村購房，必然要以取得宅基地使用權為前提。城鎮居民依法不能取得農村宅基地使用權，也就當然不能到農村購房。退休干部也是如此，不具有獲得宅基地使用權的主體資格，到農村占地建房自然也沒有法律依據。

新京報：宅基地屬于集體所有，并無外部交易的通道。之所以強調禁止，是否已經出現變通的方式，可以由集體經濟組織之外的人，甚至是城市居民購買？

任大鵬：實踐中，確實存在著農村宅基地私下買賣的現象。依據法律和政策規定，農村宅基地的資格權主體，只限于農村集體經濟組織成員。農村集體經濟組織法明確規定了集體經濟組織成員的認定條件，不具有集體成員資格，也就當然不具有申請取得宅基地的權利。為此，集體經濟組織以外的人購買農村宅基地，其行為應屬無效。

新京報：為何不允許城鎮居民、退休干部到農村購房、建房？這一規定的目的是什么？

任大鵬：中央一號文件的上述規定，其政策考量的核心是，第一，城鎮居民到農村購房購宅基地或者退休干部到農村建房，會擠壓有限的農村集體建設用地資源，甚至會擠占農用地，威脅耕地紅線。第二，農村宅基地歸集體所有，申請取得農村宅基地使用權是農村居民作為集體經濟組織成員獨有的基本權利，尤其是很多地方集體土地資源短缺，本集體經濟組織成員即使符合條件也不見得能夠取得宅基地，需要通過多種方式保障農村居民戶有所居的權利。非農村集體經濟組織成員取得宅基地，會損害農村集體經濟組織成員的法定權利，導致不公平現象。第三，農村宅基地制度在相關法律中有明確規定，不具備主體資格的主體取得宅基地使用權，于法無據。